鄱阳湖生态经济区重大项目法律服务范式初探
◆ 廖泽方 熊四平
【内容摘要】国家重大工程建设项目因其具有投资大、工期长、质量要求高涉及部门多等特点，因而对法律服务的要求较高。此外，鄱阳湖生态经济区的建设已上升为国家战略，探讨对鄱阳湖生态经济区重大项目建设过程中法律服务范式的构建意义深远。
【关键词】鄱阳湖生态经济区 重大项目 法律服务
鄱阳湖生态经济区的开发，是发展地方经济，增加就业，从而提高各地的经济可持续发展能力，是一项长期发展战略。其重大项目的建设是引领江西科学发展、进位赶超、绿色掘起的重大战略举措，特别是鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，法律服务业作为提供法律服务的社会中介机构，理应在鄱阳湖生态经济区重大项目建设中发挥职能作用。
一、在重大项目建设过程中应注意克服的法律服务方面
(一)偏重投资优惠政策，不太注重法治环境建没
一个好的项目、好的企业，往往能够发挥龙头作用，带动一个地方诸多关联产业的建设和发展。由于招商引资对实现经济增长具有立竿见影的效果，因此越来越成为地方政府推进经济发展的一种重要模式，招商引资工作也自然被一些地方政府列为一项政绩工作。为了完成招商引资指标，有些招商引资部门和单位的人员对企业、项目不论质量优劣，一概来者不拒。有的对投资者的资金实力、诚信状况没有从严评估审查，遇到问题迁就较多;有的对项目质量把关不紧，缺乏可行性论证，只要客商愿来投资，哪怕是高污染企业、高能耗企业，免、用地优惠、简化行政审批手续等等。有的地方把提供优惠待遇当成招商引资的唯一吸引手段，过于偏重投资优惠，认为唯有给予多多益善的优惠，才能刺激和吸引更多投资。在这种片面认识指引下，有的地方搞优惠超越了法律规定的权限。比如有的廉价出让土她、矿藏等资源的开发、使用权，造成国有资产变相流失;有的明显突破法定权限和职责范围给予优惠承诺，结果造成承诺无法兑现，损害当地政府诚信形象;有的不遵守法定的审批管理程序，而是通过领导干预搞所谓特事特办。
(二)重大项目建设过程中，不注重法律应用
很多重大项目调研论证走过场，对引进的项目不是依照国家法律法规和政策的规定，实实在在地进行可行性论证，照抄其他项目的可行性报告，没有针对性，不具有真实性，只是作为谋求政府批文的程序性工作而已。对投资方资信情况不审查，在洽谈过程中，仅凭一张名片或一张身份证即与对方谈判签约，而对其真实身份，资金实力，企业注册地，企业生产经营范围及现状都不了解，甚至可能将在外省多次破产而被禁止开办公司的人员引入省内，导致产生新的皮包公司，造成我方资产的损失;合同签订不规范，直接导致履行难;主要表现为合同主体不清、签字人没有经合法授权即代表投资主休签字、合同内容不符合法律规定，产生争议等;直接导致合同因签约不规范或对相关重大问题未作约定，如对方出资的期限，数额，方式及技术、设备的作价和对知识产权的合理使用等，由于约定不明，合同难以履行，造成不必要的磨擦。产生争议解决难。有的协议合同未就发生争议后的解决方法作出约定，有的既约定提交仲裁又约定向法院起诉，也有的约定由政府协调解决，致使纠纷久拖不决。上述问题势必引发争议，造成不必要的摩擦。
(三)重大项目主管部门及工作人员没有重视和理解律师服务的重要性
律师法律服务介入难。一些领导、政府部门及企业负责人对律师等法律服务人员主动上门征求服务意见时，往往将其拒之门外，他们认为律师在项目洽谈、签订合同、设立合资合作企业中没有太大作用，有关的合同文本是政府有关部门提供的格式合同，合资合作项目是由政府部门审批的，无需律师参与，从而造成律师为招商引资服务的介入难。有些律师即使能够介入重大项目工作，也是外围性的，不能介入实质性内容，被服务方对服务中要由企业提供的关键材料不予提供，对律师的工作也不配合、不支持，认为律师是在找麻烦、挑刺而不予合作，致使律师服务效果不明显，法律意见采纳难。
二、鄱阳湖生态经济区重大项目建设中法律服务范式构建的必要性
法律服务有双重概念，一是指法律人向社会提供的法律方面的有偿服务;二则仅指律师和律师事务所向社会提供的法律方面的有偿服务。西方多指后者，我国皆指前者。对概念的不同拴释，代表着不同的法律服务制度的构建模式。任何制度皆源于价值取向及规范对象的实际情况。我国法律服务需求总量较西方有限，但律师队伍更显不足。立法者见我国律师尚不能完全满足社会需求，同时律师队伍的壮大亦尚需时日，便采取了多种主体，多层次，又相互交错的法律服务制度。但是，同一市场，不同主体、不同要求、不同规范、不同责任，难免发生混乱无序。因而，探索鄱阳湖生态经济区重大项目建设中法律服务范式具有重要的现实意义。
(一)重大项目建设中构建法律服务范式的现实意义
1、有利于为鄱阳湖生态经济区重大项目建设营造良好的法律环境
更多投资者愿意看到政府及企业是严格依法律办事、重规则、守诚信的服务形象。有见识的投资者看重的决不是相对优越的地理、资源等物质环境，而最为看重的是投资环境。即政府的优惠政策和法制环境。软环境才能让投资者产生投资安全感，资本安全才有可能使他们下一步所期望的投资利益能落到实处。而软环境中，法治环境又是重中之重。政府官员应在提升法治环境和行政高效服务上下工夫，而突出法治和行政高效。法治的建设和促进行政高效，律师的广泛参与是不可缺少的。
2、有利于鄱阳湖生态经济区重大项目建设的顺利推进
鄱阳湖生态经济区重大项目建设是经济发展的重要增长点，但由于其建设过程中大多涉及到土地征用、房屋拆迁、安置补偿、环境治理等直接与当地老百姓切身利益有关的事，社会矛盾相对集中，更加需要法律和项政策予以调解;企业规模大，迫切需要法律服务机构帮助规避市场风险。良好的法律服务，有利于推进鄱阳湖生态经济区重大项目的建设，保障项目建设的可持续发展。
3、有利于加快建设鄱阳湖生态经济区，引领江西科学发展、进位赶超，实现江西在中部地区的绿色掘起
国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》，标志着建设鄱阳湖生态经济区正式上升为国家战略。鄱阳湖生态经济区的建设将成为全国生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区。这是新中国成立以来，江西省第一个纳入为国家战略的区域性发展规划，是江西发展史上的重大里程碑，对实现江西崛起新跨越具有重大而深远的意义。
(二) 鄱阳湖生态经济区重大项目建设中构建法律服务范式的作用
1、可以有效防范重大项目招商引资风险，促进地方经济发展
个别部门及企业领导不少还存在律师招商引资的参与是在找麻烦、挑刺的想法，从而听不进律师的正确意见，或者盲目认为律师在项目洽谈、签约中作用不大，反正有关所签合同正是政府有关部门提供的范本。其实，这些看法存在很大误区，因为认识误区，我们的政府及企业已交了不少学费以买取经验与教训。律师介入招商引资，他们可做的具体事情也括：可行性法律论证，出具法律意见书、诚信状况调查、起草审查法律文书、办理有关法定手续、受托办理争议问题。对招商引资的企业为其提供日常法律顾问服务，从多个方面不同角度预防风险，促进招商引资工作健康有序按照法律的规定发展。
2、有利于为重大项目企业提供更完善的企业法律顾问服务
律师加入重大项目招商引资工作，从项目论证到签约，到项目基础建设，都有律师的参与。企业全部投入生产经营后，律师对企业状况经过前期的服务和交流已比较熟悉，这使律师可以全面专业的为企业提高生产经营上的法律顾问服务。企业在投产后，因自身的所处的行业，生产经营特点，管理模式，都有涉及更多的法律问题，比如劳动用工管理，特别劳动合同法和劳动争议仲裁调法生效后，对企业用工提出了更高的要求，企业涉及知识产权，日常经销合同的管理和应收款，企业对外投资发展，进出口贸易等，更需要律师提供专业的法律服务。
3、有利于预防和惩治重大项目建设中职务犯罪
近年来，国家重大工程建设项目中涉及资金使用的贪污贿赂失职渎职等犯罪案件时有发生，不仅对重大工程的建设造成影响，使国家资金遭受损失，而且也严重损坏了党员干部和国家工作人员廉洁勤政的社会形象，侵害人民群众的切身利益，危害极大。究其根本原因，首先是权力的失控掌握权力的人，廉洁自律意识不强，缺乏自我约束，不能正确行使职权，导致违法犯罪出现其次是制度不健全，监督执行不到位，管理上出现了漏洞再次。重大工程建设的环节比较多、包括项目的立项用地审批勘察设计工程招投标施工材料采购质量验收工程的预决算等等，资金使用的项目繁杂，任何环节不注意，就会在资金使用上出现问题。因此，在鄱阳湖生态经济区构建完善的法律服务范式，有利于强化对国家重大工程建设项目资金使用中的贪污贿赂失职渎职犯罪的预防，严格依法和用法律惩治国家重大工程建设中的职务犯罪。
三、构建鄱阳湖生态经济区重大项目建设中法律服务范式的对策。
其大体做法是科学筛选服务项目，组建专项法律服务团队，实行分类立项管理，突出工作重点，强化监督考核力度。
(一)构建工作机制，发挥法律服务在重大项目建设中的保障作用
在鄱阳湖生态经济区重大项目建设中，各部门要构建信息互通、联动会办、会商协调、宣传引导、法律顾问以及要情报告等六大机制，形成为重大项目建设提供优质高效法律服务的新格局。发改委及时向司法行政部门通报重大项目建设的立项、规划、实施、推进以及所涉法律服务需求等信息;司法行政部门通过整合律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解等法律服务资源和力量，为重大项目建设提供更好地服务;法律服务机构对涉及重大项目建设的行政复议、行政诉讼以及可能影响项目建设顺利进行的苗头性、倾向性、隐患性问题应当及时向司法行政机关和有关部门进行预警通报，提出防范、化解的法律意见和建议，保证重大项目建设的顺利实施。
(二)加强法制宣传，为重大项目建设营造良好的法制环境
有针对性地向重大项目建设涉及的三方群体（即：政府相关单位、重大项目建设方、征地拆迁群众及重大项目涉及的其他人群）做好法制宣传，重点宣传《土地管理法》、《劳动合同法》、《公司法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》等法律法规，推进了法制宣传进单位、进工地、进社区，为鄱阳湖生态经济区重大项目建设营造和谐、稳定的法制环境。
(三)履行法律服务职能，为重大项目建设提供优质高效的法律服务
一是组建法律顾问团，发挥其参谋作用。指派政策法律水平高、工作能力强、责任心重的律师和基层法律服务工作者组建“重大项目法律顾问团”，为党委政府在引进和推进重大项目建设过程中涉及的法律问题及时提供法律意见和建议，从源头上防范和化解行政争议，当好党委政府的智囊团;帮助企业解决涉法涉诉问题，开辟法律服务“绿色通道”，强化“三优一免”（即对重大项目建设的法律需求要优先接收，优先办理，优惠收费，对重大项目建设单位提出的涉法问题给予免费解答）；积极协助项目单位制定和完善企业管理制度，强化内控机制，对可能影响项目建设的风险进行评估，将风险掌握在可控范围，及时化解出现的矛盾和纠纷。
二是强化国家公证，减少矛盾纠纷。积极组织引导公证机构做好融资担保、合作协议、合同等法律文书的公证，明确合同各方的权利义务，促进合同顺利履行;做好招投标公证，确保中标者具备相应资质，杜绝暗箱操作，保证招投标过程完全公正、公平、公开，防上招标过程中腐败现象的滋生;做好土地征收、拆迁安置过程中涉及的补偿协议、安置协议、授权委托等公证，减少矛盾的发生或为解决矛盾提供证据。
(四)切实履行法律保障职能，为重大项目建设撑起一把绿伞
一是畅通法律援助渠道，维护受援者的合法权益。开展征地拆迁及其他重大项目建设涉法咨询，畅通重大项目建设中涉及土地征用、拆迁安置、民工工资等申请法律援助的“绿色通道”，简化审批手续，只要符合受援条件，即刻办理。
二是建立重大项目调解组织，切实化解矛盾纠纷。在重大项目建设单位组建人民调解委员会，选择有责任心、有一定法律知识和政策水平、为人公正的工作人员进行培训，考试合格后任人民调解员，协助参与纠纷调解，着力将矛盾纠纷及时化解在萌芽状态，减少法院的讼累。将人民调解引入信访工作，联合信访等部门积极参与解决重大项目建设中的信访问题，为重大项目建设营造稳定的环境。
三是积极做好安置帮教工作，减少社会不稳定因素。建立政府组织、志愿者参与，市场导向和就业保障相结合的帮教安置工作新机制，完善刑释解教人员无缝衔接和分类管控帮教工作机制，会同劳动、民政、就业、社保等职能部门，落实刑释解教人员过渡性安置，与重大项目建设方达成用工协议，结合刑释解教人员自身实际，选择合适用工岗位，有效预防和切实减少重新犯罪，减少社会的不稳定因素。
参考文献：
［1］参考书目（论文）：李栋、张伟生：《重大工程建设和项目资金使用中职务犯罪的预防惩治与法律适用》，《今日南国》，2009年第139期。
［2］参考书目（讲话）：苏荣《以建设鄱阳湖生态经济区为龙头实现江西崛起新跨越》，省委书记苏荣在全省经济工作会议上的讲话摘登。
［3］参考书目（论文）：韩兴娟：《社区法律服务模式选择的思考》，法官、检察官、警官论坛
［4］参考书目（论文）：汪小青：《律师参与政府招商引资提供法律服务的作用》，2008年
［5］参考书目（论文）：王自夫：《法律专项服务试水“金海湾”——舟山市司法行政部门支持重大项目建设侧记》，《法治浙江》。
（作者系江西南芳律师事务所律师，本文同时获江西省首届服务鄱阳湖生态经济区建设律师论坛优秀论文奖）
