论校园安全立法的完善
从一起校园伤害案事故说起
刘士国
年仅12岁的女孩小倩原是武汉市某小学六年级全日制住校生，学习成绩及才艺等各方面均十分优秀。去年4月16日晚，该校组织上“培优课”，老师让学生自己搬重达5.5公斤的铁椅到大教室听课，学生小畅搬的椅子不小心击中小倩头部，致其当场昏迷。事后校方未及时将她送往医院医治，亦未通知家长。3天后，宋女士接小倩回家时，才发现她头部受伤，当晚即送医院治疗。几天后小倩回校上学，又一次昏倒，不得不住院治疗。之后，小倩多次转院，治疗费用等超过40万元，但其病情越来越重，目前已丧失正常生活能力，并诱发精神分裂症，女孩向校方及肇事学生家长索赔510万元。
案件审理过程中，由于相关法律法规对责任界定不甚清晰，武汉市又没有学校学生伤害事故处理地方法规，主审法官对此案的审理颇觉棘手。同时我国对精神损害的赔偿数额，并没有一个最高或最低的限额规定，也没有一个具体的计算办法，对于宋女士提出的百万精神赔偿金的要求，法官觉得左右为难——判低了，显然难以抚平伤者及家属心理和精神上的创伤；判高了，若难以执行，将影响法律威严。许多关注本案审理的专家指出，缺乏一部系统规范和完善校园安全各项事务的校园安全立法是该案审理遭遇困难的症结所在。
当前校园安全在世界范围内日益引起人们的重视，许多国家和地区制定了关于校园安全的专项法律，采取种种措施保障校园安全。但是由于多方面的原因，我国教育立法仍然存在着一些空白,其中校园安全事故无法可依现象引起人们广泛的关注。如何借鉴发达国家的经验，针对我国实际建构具有中国特色的校园安全立法，确保校园安全，是落实科学发展观、构建和谐社会、保证学校可持续发展的需要，已成为立法机关、教育行政主管部门及理论界亟待解决的问题。
一、当前我国校园安全现状
1995年《中华人民共和国教育法》颁布和实施后，我国教育事业进入了全面发展的新时期，教育立法步伐明显加快。但是由于多方面因素的影响，我国教育立法仍然存在一些空白，目前我国尚无处理校园学生伤害事故的全国性专项法律、法规，使得学生伤害事故的处理和纠纷的解决无法可依，无据可寻。
当前我国校园安全呈现出以下特点：
1、安全隐患增多。与市场经济发展同步，我国小学、中学尤其是大学的办学规模不断扩大，办学形式日益多样化，后勤服务社会化，学校正成为一个开放式的教育园区。目前各类学校在校舍、实验室、运动场、图书馆、学生宿舍、餐厅以及教学教具、设施设备等方面普遍存在着安全隐患。如未认真对校舍及设施进行定期检查，或未落实《消防法》；未按照安全规范设置避雷、输电线路设施等。
2、安全意识薄弱、自我保护差。校园内外发生的许多涉及学生的意外伤害事故中，究其原因虽然各不相同，但有一个共同点，就是大多数当事学生对事故的发生没有任何心理准备和自我保护意识，根本无法应付这些突发事件，面对伤害只能是束手无策。在学生的思想中仅有的一些安全意识是来源于本能和老师及父母简单的提醒，诸如不要玩火、遵守交通规则、不要打架之类。甚至就连家长和教师自身的自我保护意识我们也不能恭维，他们对有可能引发事故的状况也是采取消极的态度，认为那些属于正常现象，比如他们也搭乘已超载的交通工具，也会跨越公路上的隔离路障等等。
3、校园周边的商业环境对学生安全不利。校园附近的商场、杂货店中，烟酒、汽油、刀具、安眠药、避孕药、鼠药、焰火爆竹等对青少年来说不安全或者不适宜的商品琳琅满目；出售各类趣味低级、内容不堪入目的书刊、音像制品的书摊及商贩随处可见；各类游戏室、网吧中的未成年人并非稀客。在商业利益的驱动下，商家不问来者年龄也不问其购买用途，只管销售赚钱。部分流动摊点由于他们的流动性和无序性，许多产品质量没有保证，出了问题难以找到责任人，追究起来非常麻烦，也常常因此引发各种事端。
三、我国校园安全立法的紧迫性与可行性研究
确保校园安全是落实科学发展观、构建和谐社会、保证教育事业可持续发展的需要，是新形势下教书育人的着眼点。校园安全不仅限于保证师生的身心健康和生活安全，还关系到维护每个师生的生命权利。对于大多数家长而言，校园通常总被认为是安全的地方，然而，此起彼伏的学生伤害事故，给社会和许多家庭带来不幸，同时也给学校的发展造成了打击，教训非常惨痛，令人不可忘记。笔者认为，我国进行校园安全立法既具有现实的紧迫性，又具有充分的可行性：
1、社会发展的客观需要。任何一部法律的出台，都是社会发展到一定阶段的产物。伴随教育体制改革的深化，学校日渐社会化。学校因为有比较固定的消费群而在其周围形成一个形形色色的小社会。因为在校学生人身伤害事件屡屡发生，也因为人们法律意识的增强，学校被推上被告席的次数越来越多，并在许多情况下被判承担全部或部分的赔偿责任。为了减少这种纠纷给学生家庭、社会带来的不安定因素，排除严重威胁在校学生人身安全的情形，维护学校正常的教学秩序，教育领域迫切需要一部《校园安全法》，以规范社会与学校的管理行为，合理划分社会、学校、家长及当事人的责任，尽最大努力避免或减少在校学生伤亡事件的发生，使得校园能够成为远离危险和威胁的天堂。
2、填补法律空白。校园安全社会关系具有复合性，它不仅包括具有纵向隶属性特征的教育行政关系，还包括具有横向平等性特征的教育民事关系，甚至还包括具有惩治性特征的教育刑事关系，这表明校园安全关系具有行政法、民法和刑法所不能单独制约的独特性。在我国，尽管刑法、民法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、教育法、义务教育法、教师法当中都有保护在校学生人身安全的一系列规定，这些规定也在一定程度上发挥了作用，但是目前有很多校园安全问题是上述法律不能解决的，还存在立法空白。这几部法律对在校学生人身伤害案件的归责原则、处理标准没有涉及，没有一部法律确定了保护处于教育教学活动期间的中小学生人身安全的主体。从当前情况看，加快立法步伐，制定一部详尽、具体、针对性强的《校园安全法》解决这些问题是现实的迫切需要。
3、校园安全专项立法具有相当的理论和实践基础。近年来，对教育立法一些问题的理论研究逐渐成为我国法学界的热点之一，各地教育界、司法实务界、法学界的人士发表了大量理论研究文章，进行了许多有益的探讨。相关部门在参与校园安全事故的处理过程中积累了一些经验，进行了一些专题调研，并已采取了一些防止事故发生、妥善处理事故的措施。在多次全国人民代表大会上都有代表提出关于进行校园安全专项立法的议案，为亿万在校学生竖立一道坚固的校园安全法律保障鼓与呼。上海市还于2001年市十一届人大常委会第29次全体会议审议通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，该《条例》是我国第一部有关校园安全法的专项地方性法规，有力推动了全国性校园安全立法工作的进行。目前我国进行校园安全专项立法已具有良好的理论和实践基础，立法时机已经成熟。
三、我国《校园安全法》的立法原则
学生是家庭的希望、祖国的未来，是21世纪我国社会主义现代化建设的主力军。他们能否安全、健康成长直接关系到教育的成败，关系到家庭的幸福，关系到国家的前途和命运。做好学生的安全教育和安全防范工作，是学生健康成长的基本前提，也是各级政府部门和学校义不容辞的责任。笔者认为，我国《校园安全法》的制定应遵循以下原则：
1、预防为主原则。校园安全立法的目的,重点应放在预防和减少校园安全事故的发生上，而不是放在事故发生后如何处理、如何赔偿上。因此，我们应当十分强调学校安全防范管理制度的制订和实施。研究表明，经过有效的安全教育，80%的意外伤害将可以避免发生。在校园安全预防性措施方面，立法还应当有一定的前瞻性。例如，校园暴力目前是一个全球性的严重问题，直接冲击着学校的安全和正常的教学秩序，给学生及教师造成心理上的不安全感甚至是恐惧感。校园暴力发生的原因比较复杂，但有一点是大家公认的，即严格的学校管理，将有助于减少校园暴力。
2、从我国实际出发的原则。我国的校园安全立法，是在教育体制改革和新旧教育体制并存的情况下进行的。校园安全立法必须从我国校园实际出发，接受实践的检验。改革是一个不断探索、不断总结经验、不断前进的过程，而法律是国家政策的定型化，具有稳定性、连续性和极大的权威性。要使改革中的成功经验上升为法律需要有一个过程，不成熟、没有把握的问题不能勉强制定。因此，我国的校园安全立法对经过实践证明是成功的经验，应在法律中作出明确规定。对已看准了改革方向，但尚需在实践中进一步检验的的问题宜作出原则性规定，即宜粗不宜细。
3、综合治理原则。校园安全事故的发生原因是多方面的，是各种原因产生的“综合症”，其中涉及社会环境、法制状况、学校教育、家庭教育等。学校的活动也不是单一的，而是与社会方方面面均有联系的一个综合有机体。鉴于学校这种特定社会组织的特殊性，校园安全自然不可能是学校一个主体的问题，比如允许未成年学生进网吧是学校与社会之间的关系；学校告辍学未成年学生家长是学校与学生监护人之间的关系等等。因此，校园安全立法应该贯彻综合治理的原则，即从社会各方面考虑制定法律可能产生的效果，不能只以校园为中心，应该让学校、家庭、社会形成一个统一体，为学校营造良好的教育教学环境。
4、积极借鉴吸收国外先进的立法经验。纵观世界各国，许多发达的资本主义国家都制定了校园安全法。早在上世纪60年代美国就由各州立法建立了校园警察，并且于1990年公布了《校园安全法》。日本、加拿大等国同样也建立了一套以保护校园安全为内容的法律法规体系，这些法律法规的制定为其校园安全管理提供了执法依据。这些国家的立法经验和教训将是我国制定校园安全立法宝贵的资源。另外，在发达的市场经济国家，一般都推行事故赔偿责任的社会化机制，以转移学校和相关老师和学生的赔偿责任。此外，发达国家的学生可以全面的参加各种保险活动，一旦遭遇伤害事故，其成员就可以从保险公司获得赔偿。
《校园安全法》作为教育领域的专项法律，将会体现“以人为本”思想，对未来学生的安全给予切实的保护，把消极应对变成主动、深入、具体的针对性工作，以使家庭和社会各部门通力合作，共同担起创建“平安校园”的神圣责任，保护好每个学生，将发生在他们身边的伤害事故减少到最低限度。
（作者系九江学院法学院副教授，江西惟民律师事务所兼职律师）
