浅析检察机关就民行案件执行程序如何进行监督
◆ 王辉明
关于检察机关对民行案件执行程序（包括裁定、行为、措施）的监督（以下统称为执行监督）问题，既是个难点，又是一个热点，在此笔者主要从以下几个方面谈谈自己的一些学习心得与体会：
一、关于执行监督的法理和法律依据
笔者认为：尽管最高院1995年作出的《关于对执行程序中裁定的抗诉不予受理的批复》指出，在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围，人民检察院抗诉执行裁定于法无据，人民法院不予受理，但检察机关对法院执行阶段进行监督拥有充分的法理、法律和现实依据。
1、关于执行监督的法理和法律依据。
（1）宪法依据。宪法第129条明确规定，人民检察院是国家法律监督机关。该监督具有法定性，权威性和专门性。宪法在赋予人民检察院监督权的同时，并未对监督的范围作任何限制性规定。目前，对人民法院执行权的性质，主流观点认为执行权具有司法权和行政权的双重属性。执行权由执行裁判权和执行实施权两部分组成，其中，执行裁判权属于法律适用的范畴，执行实施权则可以理解为法律实施行为。因此，对执行权进行监督符合宪法对检察机关的职能定位。
（2）诉讼法依据。许多人认为我国的民事讼诉法第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，不包括对法院的民事执行工作的监督，但这一看法并不正确。全国人大副委员长王汉斌主任在《关于中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（修改草案）的说明中指出“执行是审判工作中的一个十分重要环节，它关系到维护人民法院的尊严，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会经济秩序。目前，有些地方人民法院在审判工作可执行难的问题比较突出。”很明显，民事诉讼法第14条规定的检察监督的原则，包括了对民事执行活动的监督。当然这个问题在理论界和实践中存在争议，其焦点集中在“审判活动”的理解上，即“审判活动”是否包公含了执行行为。主流观点认为检察机关的国家法律监督机关的性质和民事执行权的性质决定了这里的“审判活动”应包括人民法院依照民事诉讼法进行的一切活动。因此，“审判活动”当然包括人民法院在民事诉讼中的执行工作。此外，刑事诉讼法第13 条也规定， 人民检察院对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判的行为拥有立案侦查和提起公诉等方面的法律监督权。
（3）其他政策依据。早在1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定：“根据《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》、《政诉讼法》的有关规定，最高人民法院与最高人民检察院商定，在部分地方开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作”其中“河南进行民事诉讼法法律监督试点；天津、吉林进行经济诉讼法律监督试点”。上述规定，也并未区别“民事审判”与“民事诉讼”之不同，实际是将二者等同对待，并且明确规定对法院的民事执行工作可以进行监督。
另外，中央政法委《关于切实解决人民法院“执行难”问题的通知》（政法[2007]37号等文件，均对检察机关要实现对法院执行工作有效监督提出了明确要求。因此执行监督是认真落实科学发展观，构建和谐社会，促进依法治国和实现司法公正的重要环节。
2、最高院相关司法解释如何理解与对待的问题。
就执行监督问题，最高院先后两次作出批复。一次是1995年的《关于对执行程序中的裁定抗诉不予受理的批复》，另一次是2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议的批复》，两次的批复内容大致相同，均以无法律依据为由不予受理检察院的抗诉与监督。笔者认为，从宪法规定、民诉法立法本意以及对“审判活动”的法理理解上，最高院关于裁定不能抗诉的等司法解释属于越权解释，甚至有违宪违法之嫌。遗憾的是，此次民诉法的修改并未涉及执行权的监督问题。事实上民诉法修改前很多学者呼吁，要求把民诉法第14条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并要求在执行程序可专设“民事执行检察监督程序”一章，可惜上述建议未得到采纳，但愿不久的将来民诉法会出现上述内容。
需要明确的是，在没有出现法律修改或更高权威的法律解释前，我们还必须遵守最高院的上述司法解释，但同时不能因为不能抗诉就否定检察机关的执行监督权，因为抗诉权并不完全等同于法律监督权。事实上检察院对法院执行监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行监督。
3、开展执行监督的现实依据与迫切需要。
应该说，法院执行工作存在问题由来已久，“执行难”一直是困扰司法机关，特别是人民法院的一大顽疾。广大群众、社会各界对法院执行工作的不满意，以及由此引发申诉、上访的不断增多，是检察机关执行监督的现实依据。随着执行案件的不断增多，执行行为不规范日渐成为普遍性的社会问题。个别执行法官执法不公甚至涉嫌职务犯罪的现象在群众中造成了恶劣的影响，因此在构建和谐社会、践行司法为民的今天，已经不再是检察机关愿不愿意、能不能开展执行监督的问题，而是广大群众、社会各界人士、党委人大迫切需要检察机关必须加强执行监督。
二、外地检察检察机关开展执行监督的有益探索与成功做法
虽然民诉法没有对执行监督的方法和程序作出具体规定，但毕竟把检察机关有权对民事审判（包括执行）实行法律监督作为一项基本原则进行了确定，并且执行监督也确实具有现实需要，故不同地区的检察机关已经陆续开展了执行监督的有益探索，甚至还有个别地区检、法二家就如何通过检察监督解决民事执行中存在的问题达成了共识。毫无疑问，他们成功的做法值得学习与借鉴。据笔者了解，河南各级检察院执行监督工作开展得不错，比如河南登封市检察院市法院就联合下发了《关于对民事行政执行案件实行法律监督的若干意见》，该意见确定了执行监督的范围、内容、方式并提出执行监督具体问题的原则和方法。河南新密市检察院就曾把现场执行监督作为一个工作亮点，并在河南全省进行推广。广东深圳市检察院根据深圳市人大常委会的有关决定，将成为全国率先依地方法规开展民事执行监督的城市。深圳市人大常委会颁布了《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》，规定“人民检察院应当建立、健全有关工作制度，加强对人民法院民事执行工作的法律监督”。山东省肥城市检法二家以肥法检联发2008第1号文件，联合出台了《关于对民事、行政执行案件监督的若干意见》，等等。
总的看来，目前实践中各地检察院尝试使用的监督方法主要有如下几种：抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督，另外还有要求说明理由通知、查处职务犯罪等监督方法。
1、抗诉。修改后的民诉法第一百八十七条明确规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十六条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。该法条并未对可以抗诉的民事裁定作出任何限制，故原来有的检察机关对执行程序裁定也进行了抗诉，一些法院也进行了受理。但自从最高院发布了《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》之后，法院基本上不再受理此类抗诉。所以说，该方法理论上可行，但实际操作存在困难。
2、检察建议。2000年最高检通过的《人民检察院民事行政抗诉办案规则》第四十七条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件的，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；（二）原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；（三）人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；（四）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”其中的第（二）、（四）项就成为检察机关以检察建议的方式对民事执行案件工作进行监督的法律依据。从实践的情况来看，使用这种方式，对民事执行工作进行监督也最为普遍。
3、监督意见。自2003年起，海南省检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律建议文书不再称“检察建议书”或“检察意见书”，而是统一称为”监督意见书。他们认为监督意见书“更符合检察机关的主体身份和地位，也更能彰显法律监督的份量和意义，并且监督意见书直接发给法院的院长。实践证明，这种做法也更能引起法院的重视。
4、纠正违法通知。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了纠正违法通知书的检察监督方法，其中第三百八十六条第一款、第三款规定：“人民检察院发现公安机关或者公安人员在侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的，应当及时提出纠正意见。”
5、暂缓执行建议。暂缓执行检察建议是检察建议的一种，有的是检察机关在办理民事、行政抗诉案件中对将来可能造成执行回转困难的案件提出的，也有的是在对法院民事执行活动进行监督中提出的。最高人民法院在2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中认为检察机关不应提出此类建议，但一些地方的检察机关和其他有关部门仍在尝试进行这项工作。
6、现场监督。与前述几种监督方式属于事后监督不同，现场监督是一种事中监督，或者被称为同步监督。
7、其他执行监督相关的方式。这包括：其一，查处民事执行中的职务犯罪行为。这种传统的行使职权方式尽管与民事诉讼法律监督在性质、内容上并不相同，但在客观上也产生了对民事执行进行监督的效果。其二，要求说明执行理由与执行依据通知。如：有的地方检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的，要求法院执行部门说明理由，就法院的答复理由再进行审查，这种方法方便了检察院的监督，也有利于与法院的沟通协调。其三，参与执行和解。事实上，这是在帮助法院化解执行中的当事人争议难题，而不是一种监督方式。
应该说，各地检察机关通过对执行监督工作的探索与实践，维护了法律的正确实施，保护了广大公民的合法权益，同时也促进了法院的民事执行工作，增强了人民群众对司法的信心，起到了良好的社会效果和法律效果。
三、现阶段法院执行工作中存在的主要问题
我们应该肯定人民法院的执行工作和执行法官队伍，正是他们的努力工作才最大限度地使得当事人合法权益、社会公平与正义得到维护与实现。但不可否认的是，法院的执行工作也一直广受非议、广为关注，“执行难”、“执行乱”已非常突出。这其中固然有着十分复杂的社会背景与诸多客观因素，但法院执行不规范、个别执行法官不公正，甚至涉嫌职务犯罪等自身因素应占有一定比例，就具体情况而言，主要存在以下几方面问题：
1、关于执行裁判行为存在的问题。（1）执行法律文书不健全，明知是错误的判决、裁定，仍坚持执行；（2）执行程序不合法；（3）执行主体不合适，错误变更或者追加被执行主体；（4）在执行阶段任意做出裁定变更执行、理解执行或停止原生效判决文书的执行；（5）片面追求执结率，乱中止执行案件；等等。
2、关于执行决定、执行实施行为存在的问题。（1）故意违反法律规定对被执行人，协助执行人以及其他人采取拘传、拘留、罚款等强制措施；（2）以执行为名侵占当事人的财产；（3）违法执行第三人或者案外人财产；（4）故意重复查封、扣押、冻结被执行财产给当事人造成损失的；（5）故意超标的或故意超范围查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产的；等等。
3、其他问题。（1）鉴定、评估、拍卖、变卖被执行财产时，为谋私利或者一方当事人利益，指使、暗示有关部门和人员违反有关规定故意压低或者抬高价格损害当事人利益的；（2）擅自伪造、篡改执行文书或者故意违背合议庭评议结果、审判委员会决定制作执行文书；（3）使用、截留、挪用、侵吞、私分案件执行款及孳息或者其他财产；等等。
需要注意的是，执行法官一般都具有丰富的法律知识和长期的办案经验，法官如果想徇私执行，在事前肯定会精心谋划，在事后一定会深思熟虑地弥补案件存在的漏洞和掩盖案件事实。同时，有些法院出于自身考虑，对来自外来的监督也有一些疑虑，一般不太愿意检察院发现其自身在执行阶段中出现的问题，于是对于一些执行法官违反程序的作法有所纵容。上述种种因素决定了检察机关开展了执行监督的不易。
四、检察机关开展执行监督应当加强的几个方面
1、提高自身专业素质、专业水平，进一步加强自身监督能力。
检察院的大多数民行检察官从事民行工作时间不长，同时基于检察机关的工作特点，或多或少存在重刑轻民、重刑轻行的思想，因此很有必要加强对民商法和行政法的系统学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，仅就执行工作而言，更有自己的业务特点，这一切都值得我们花大力气提高自己的业务素质。
2、努力拓宽信息渠道，变被动监督为主动监督、事后监督为事前（中）监督。
作为一名律师比较有感触的是，通过近几年民行检察官们的不懈努力，已经有一大部分百姓知道民行监督这个渠道，我想这也是法制建设的一大进步，当然也还有很大部分百姓是不知道这个渠道的。因此，这里就有一个加大宣传力度，拓宽信息渠道的问题。
另外，还有一个监督工作开展时机问题。我想也完全可以改变传统的被动监督为主动监督，事后监督为事前监督。
3、充分发挥刑事监督职能，加大对执行法官职务犯罪的立案侦查力度。
根据《刑事诉讼法》第13条和最高人民检察院《民事行政检察厅关于<关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知>认真做好查办审判人员职务犯罪案件工作的意见》的规定，人民检察院除反贪局外，民事行政检察部门对在办理民事行政申诉案件过程中发现的执行人员在民事行政执行中的职务犯罪，以及相关联的行贿、介绍贿赂犯罪等案件拥有立案侦查权。检察院对法院执行阶段职务犯罪的侦查比抗诉、检察建议和促成和解更具有权威性和震撼力，拥有无可比拟的法律监督效果，特别是在当前最高法司法解释不配合检察院在执行阶段的抗诉权的情况下，显得尤为重要。检察院只有充分发挥这一对执行人员职务犯罪的立案侦查职能，把执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的立案侦查作为监督重点，才能切实加强对法院执行阶段的监督。
4、根据案件执行阶段特点，灵活、创新运用民行监督方式
现阶段，检察机关应灵活运用检察建议、促成和解和息诉方式，加强对法院执行阶段监督方式。对于裁判中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的案件，检察院应及时采取发检察建议的方式对法院执行中存在的问题进行纠正；对于执行法官未尽力进行执行和解或当事人有和解倾向的情况下，检察官可主动促成当事人达成和解，保证当事人申诉请求的实现；对于当事人因对执行情况不了解或法律不熟悉而申诉等案件，检察官可运用法律与证据，耐心细致地向申诉人讲明道理，达到息诉目的。另外，工作过程中还应主动及时加强与承办法官的沟通与协调。
五、修改后民诉法以及最高院《关于适用<民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》就执行工作方面的几大亮点
1、执行法院的选择与管辖异议制度。民诉法二百零一条以及解释第一、二、三条对此作出了明确规定。
2、异议审查、复议与诉讼制度。一是民事诉讼法二百零二条、二百零四条，二是解释第5至10条。第202条是解决程序方面的，对于程序环节的一些执行行为的异议，规定要通过向上一级法院申请复议。204条解决的是如果涉及执行标的的权利义务，要求另行起诉，这样就把对执行行为的异议区分了程序性质和实体性质，比以往的民事诉讼法有了很大的进步。
3、申请变更法院制度。民事诉讼法第二百零三条规定了一个叫做“申请变更法院”的一个条文，实际上就是对法院的消极不执行行为的一种纠正。解释第10条至第13条进行了细化。
4、申请执行时效制度。民事诉讼法二百一十五条以及解释第17条至29条，主要是引入诉讼时效制度理念与类似规定。
5、财产报告制度。
6、多个债权人财产分配制度。
7、限制出境与不履行法定义务信息披露制度。
以上本人从五个方面谈了自己对执行监督工作的一些学习心得与体会，应该说执行监督工作前景光明、道路曲折。但目前最大的困难还在于以下方面：一、立法缺位是开展执行监督工作的最大障碍；二、缺乏合理的可操作性程序设计；三、部分监督方式存在一定的局限性。但再大的困难应有待我们通过努力工作加以克服和改进。相信大家会做得越来越好。
（本文根据作者与九江市人民检察院民行检察官业务培训班交流资料整理）
