文化立法尚存问题待解专家称需打破法制建设瓶颈
当前文化立法的主要问题包括，法律法规不健全，立法盲点较多，某些领域还存在着“无法可依”的情况；有些法律法规互相抵触，缺少必要的系统性；一些法律法规缺乏应有的严密性，给实际操作造成困难
随着《中共中央关于深化文化体制改革的决定》的颁布，新一轮文化体制改革的大幕正式开启。
正如决定中所说，“我们党历来高度重视运用文化引领前进方向、凝聚奋斗力量，团结带领全国各族人民不断以思想文化新觉醒、理论创造新成果、文化建设新成就推动党和人民事业向前发展，文化工作在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了不可替代的重大作用”。
纵观一段时期以来的文化发展历程，文化领域在不断取得丰硕成果的同时，法制建设薄弱这一瓶颈也愈发凸显。
文化法制建设薄弱
在反复确认记者不是书商派来套取证据的“托儿”之后，网络写手韩某终于同意和记者谈谈他的受骗经历。
今年38岁的韩某在向一家书商讨要当初承诺出书所缴纳的款项未果后，将自己的经历写成了长篇纪实小说，名为《遭遇诈骗》。
“他给我造成的直接经济损失达8万元以上。”韩某说，“我当时还看了书商所谓的经理室，里面除了一张褐色办公桌和靠墙而立的一个褐色书柜外，也别无他物。猛一进去，还真不知道这所谓的文化公司是做什么的。”
《法制日报》记者了解到，韩某的遭遇是很多网络写手都曾遇到过的。当前的民营出版业因为缺乏游戏规则，给人们留下了良莠不齐的印象。
据国内资深出版人丹飞介绍，不法书商损害作者利益的“花招”主要有4种：
“首先是霸王合同。”丹飞说，书商通过制造合同陷阱，用一纸合同把作者套牢，从制作到版税结付，方方面面都让作者有苦难言，可就是解不了约，因为有合同在身。
“其次是拖欠稿费。有的书商为了能签到作者的下一套书，就将稿费一直拖着不给，还有的根本就不想给。”丹飞说，第三种“花招”是玩倒闭。签完合同之后，因为书商自己的原因不想出版了，就选择倒闭，然后换个马甲再成立新公司。
“还有一招是瞒报印数。一些书商报给作者的印数和实际印数的差距很大，这一手段基本成为了行业潜规则。”丹飞说。
曾经代理过大量非法出版案件的律师翁磊表示，此类问题的根源在于“出版业的法制建设薄弱”。“目前，在出版立法方面，更多的是出版管理行政机关和司法机关的声音，有时候会参照学者的意见。出版界和出版物使用人的声音，反映到立法中去的并不多”。
记者了解到，全国政协近日在京召开“深化文化体制改革，繁荣发展文化事业和文化产业”专题协商会，有政协委员对文化领域立法薄弱的现状进行了深入分析。
北京大学中国立法学研究中心研究员、浙江工业大学法学院副院长石东坡告诉《法制日报》记者，当前我国的文化立法正受到前所未有的关注和重视。但从历史来看，此前文化立法的发展相对滞后。
石东坡认为，此前文化立法的薄弱之处主要有三方面：
“首先是立法理念有待更新。要进一步强调文化立法在本质上是维护、保障、促进和实现我国公民和中华民族的文化权利；进一步澄清文化传承、创新和发展与传播是国家义务和政府部门职责之中不可或缺的重要内容；要辨证地认识文化发展的群众性、自发性与文化促进的引导性、自觉性，既要积极又要审慎地发挥文化行政的应有功能；要充分认识立法保护文化产业发展的应有功能。”石东坡说，薄弱之处的第二方面在于立法空白亟待消除。比如文化公益服务设施的法律制度尚多疏漏，图书馆、文化馆等公共文化服务设施的法律地位及其维护运行的法律机制亟需健全。另外，面对新兴媒体、网络空间的网络监管立法还存在不足。
“薄弱之处的第三方面在于立法结构有失均衡。在立法的协同发展进程之中，文化立法发展较缓慢，与社会立法、经济立法等相比，还需要迎头赶上。另外，在已有的文化法律规范性文件中，效力等级较低的较多，而相对而言需要具备的上位法则是处于缺失状态。而且，不同地方的文化立法重视程度和进展速度以及质量的优良程度也不一致，文化产业的专门立法尚待探索。”石东坡说。
北京大学社会经济与文化研究中心博士王永浩也认为，当前文化立法的主要问题包括，“法律法规不健全，立法盲点较多，某些领域还存在着‘无法可依’的情况；法律法规的层次偏低，与文化建设密切相关的许多重要法律尚属空白；有些法律法规互相抵触，政出多门，缺少必要的系统性；一些法律法规缺乏应有的严密性，给实际操作造成困难”。
“文化立法是文化发展、繁荣和创新的必要社会条件，是维系文化传承和文化交流的基本制度保障，也是社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。因此，在以往相对集中在经济立法领域的基础上，应更加注重文化立法和经济立法、社会立法以及行政立法等相互之间的呼应与衔接。”石东坡说。
地方经验化解立法难点
有关专家认为，文化立法薄弱的现状与立法中的诸多难点密不可分。
“文化产品作为精神产品，文化立法关系公民基本权利，在权利义务设定上面临着不同的文化价值观念的挑战，特别是在文化类型多样化、文化交流活跃化的时代背景下，因此，文化立法的价值导向及其目标选择的共识程度远非其重要程度可以取代的。这是一大难点。”石东坡说，另外，目前文化体制改革正在深化之中，文化行政管理的模式和机制还没有完全定型，文化监管的综合手段及其协调性和有效性都不够成熟。因此从立法的视角分析，文化立法的现实基础还需要不断巩固。
“立法的难点还体现在，市场经济条件下，文化产业发展所需要的扶持条件，与其所涉及的一般市场监管的法律环境之间的关系以及在WTO背景下有可能产生的一些法律问题的分歧，可能在一定程度上制约文化产业立法的进程。”石东坡说，此外，各地文化事业和文化产业发展的不平衡，使得在国家立法层面的法律供给的及时性、针对性可能受到影响。
《法制日报》记者了解到，尽管目前文化立法还存在一些难点，但各地近年来一直在积极探索文化立法实践，并创造了很多先进的经验。
据石东坡介绍，云南省颁布了我国第一部专门保护民族民间文化的地方性法规《云南省民族民间传统文化保护条例》。该条例尝试确立了民族民间文化保护的范围、领域以及类型，并以”其他需要保护的民族民间传统文化”加以概括。还明确了政府部门的保护义务和救助措施，对新型文化管理机制，特别是公共文化服务保障机制的深化和固化起了引领和推动作用。
此外，浙江省也制订了《景宁畲族自治县民族民间文化保护条例》，该条例规定，自治县教育行政部门要将畲族传统文化和特色民间文化编入地方课程、民族学校开设畲语辅导课、自治县广播电视台应当开设畲语节目等。这一条例丰富和发展了政府部门文化行政职责的内涵及其履行的手段措施，为探索县级地方政府的文化管理与服务体制积累了经验。
“地方立法、民族区域自治地方立法是我国立法体制中的重要组成部分。按照发挥中央、地方‘两个积极性’的指导思想，本着‘不抵触原则’,加之在经济特区城市等立法中的先行先试，地方文化立法已经取得了重要进展和有益经验。”石东坡说。
加快立法保障文化安全
据了解，《中共中央关于深化文化体制改革的决定》明确提出，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。
“在当前时期，我们既要认识到加强文化立法工作的重要性和紧迫性，通过法定程序将党的文化政策逐步上升为法律法规，抓紧制定和完善一批与文化建设和发展密切相关的法律法规，又要认识到制定和完善文化法律法规是一项艰巨而复杂的系统工程，必须遵循科学的立法原则来逐步推进和完善，不能一蹴而就。”王永浩说。
石东坡认为，文化立法中最主要的一大原则就是文化主权原则，也就是说要确保文化安全。
“当前，境外一些不健康甚至反动文化通过各种形式渗透、入侵，外来文化产品、文化资本和文化价值观念对我国相对弱小的文化产业和正在变迁的文化形态造成严重冲击。因此，要旗帜鲜明地坚持文化主权、保障文化安全。”石东坡说，文化安全的实质是国家、民族的文化主权的安定性。维护文化安全，就是保护、传承、增进中华民族文化资源的完整性、独特性和鲜活性。文化立法的一个重要功能与目标，就是维系和增进与文化繁荣、文化交流并行不悖的文化安全、文化主权。
此外，石东坡还认为，今后一个时期的文化立法应该从以下几个方面作出具体的努力：
将文化立法与民生立法、社会立法有机结合起来，积极推动公共文化服务保障的立法，在已有的文物保护法、著作权法、非物质文化遗产保护法等基础上，就公共文化服务设施的供给与运行方面的立法项目抓紧开展立法调研工作，加快其立法进程。
将文化管理体制改革的成功经验和有益做法进行制度化、规范化和法律化，加快政府文化建设与管理的法律法规的废、改、立。努力尝试开展文化产业振兴扶持立法项目的前期工作，把握投资、信贷、税收、研发等关键环节，对具有先进文化产业理念和技术集成优势的企业提供更有保障力度的法律支持。
更加重视和发挥包括民族区域自治地方在内的地方立法在文化立法方面的积极性和创造性，以更加直接地增强民族文化、地域文化、非物质文化遗产、民俗文化等的传承活力和时代魅力。
“不可忽视的是，要重视法律客观存在的教化功能，重点针对国家公职人员、青少年等人群，积极开展思想道德教育和法制教育。为此，制定、修改、完善、细化有关公务员法、教育法等，加强行政伦理法治化、职业伦理法治化及其廉政文化、信用社会的教育宣传，也是一个必要环节和组成部分。”石东坡说。
