中国公益诉讼立法开始破冰学者称挑战来自机关阻力
人物档案 李轩，中央财经大学法学院副教授，中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长。曾参与影响性诉讼评选，曾荣膺中国质量万里行“挑战垄断行业十大维权人物”称号。
对话背景
日前，由民主与法制网主办，北京理工大学司法高等研究所、中央财经大学法律援助中心、北京市资略律师事务所协办，中国公益诉讼网承办的2011年“中国十大公益诉讼”揭晓。
这十大案例包括刘云诉湖南省地质矿产勘探开发局因色盲被拒录公务员案；杨某诉中国电信股份有限公司广东分公司垃圾短信侵权案；刘家辉诉南方航空股份有限公司打折票不能退改签案；李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案；林莉红诉深圳海关收缴其境外所购图书具体行政行为违法案；深圳市宝安区人民检察院诉深燃石油气有限公司环境污染责任纠纷案；郑卫宁、刘海军诉深圳航空有限公司拒载残疾人侵犯平等权及人格尊严案等。
中国青年报：为什么选择这个时候评选“中国十大公益诉讼”？
李轩：去年10月，全国人大常委会对《民事诉讼法》进行修改，第一次写入了公益诉讼条款，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，这是中国法制史上的一件大事。在公益诉讼即将入法的背景下，我们启动年度“中国十大公益诉讼”评选活动，有助于梳理过去一年来中国公益诉讼的发展过程，有助于加强对公益诉讼制度合理构建的论证，推动公益诉讼立法进程。
中国青年报：评选出来的这十大案件，你认为有哪些特点？目前，人们对公益诉讼的概念与范围是否有清晰、统一的认识？
李轩：此次评选出来的十大案件首先具有典型性，几乎都是在公共利益被侵犯而公权力不作为的情况下，相关机构和公民个人被迫进行维权，社会影响较大的案例。其次，这些案件主要集中于消费者权利保护、环境污染索赔、平等权保障等方面，与当前我国存在的普遍性社会问题密切相关，在一定程度上反映出社会公益维权意识已经觉醒并在逐步加强。
目前，社会各界对公益诉讼还没有清晰、统一的认识。公益诉讼不是一个严格的专业术语，将来立法也不会直接表述公益诉讼的概念和范围。多数学者倾向于宽泛地界定公益诉讼，即凡属涉及不特定多数人公共利益的民事诉讼或行政诉讼都可以理解为公益诉讼。
中国青年报：请你梳理并评价一下公益诉讼在我国的发展过程？
李轩：上世纪90年代中后期，因几起普通公民挑战垄断行业不正当经营行为的案件，“公益诉讼”这一概念开始引起我国社会公众和法学界关注。进入新世纪以来，一批热心公益的律师陆续加入到推动公益诉讼的队伍中。2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，公益诉讼掀起了一个小高潮，如郝劲松状告铁道部拒开发票案、李刚状告全国牙防组虚假认证案等影响广泛的公益诉讼案例，都是在这一时期涌现的。
最近几年来，随着公权力机关侵害弱势群体合法权益、垄断行业侵害消费者利益、食品安全失范和环境污染侵害社会公共利益等社会问题日益突出，越来越多的机构和个人自发地参与发起公益诉讼，在一定程度上起到促进依法行政、维护社会公正的作用，鼓励、支持、发展公益诉讼正成为社会普遍共识。
中国青年报：正在进行的《民事诉讼法》修改，首次将公益诉讼制度纳入法制层面，这是否意味着公益诉讼立法在我国开始破冰？
李轩：毋庸讳言，我国公益诉讼实践走在了立法前面。一直以来，由于缺乏立法支持，公益诉讼发展步履艰难，司法实践中主要表现为立案难、取证难、胜诉难，偶尔胜诉也因为缺乏配套机制而难以将诉讼成果推而广之，惠及更多的非起诉受害人或潜在受害人。将公益诉讼纳入修改后的《民事诉讼法》，无疑将在制度层面化解实践难题，不仅有助于消除法院立案方面的顾虑，还会更好地引导当事人和司法机关开展公益诉讼，更好地促进公益诉讼，发挥应有的社会功能。
中国青年报：我们知道，《民事诉讼法修正案(草案)》对公益诉讼的规定较为简单、原则，自草案向社会征求意见以来，争论较多，你认为目前争议主要体现在哪些方面？
李轩：目前，社会各界关于公益诉讼立法的争议主要体现在以下几方面：一是公益诉讼主体资格问题。草案虽然规定了“有关机关、社会团体”可以提起公益诉讼，但更多专家学者希望同时赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格，而且“有关机关”用语含糊，一般认为主要包括检察机关和行政机关，但对于行政机关提起公益诉讼，很多学者和律师担心会与其行政职责相冲突。二是公益诉讼的案件范围问题。草案明确列举了环境污染和侵害消费者权益两类可以提起公益诉讼的事由，有人对这种列举方式表示疑惑，没有列举的领域是否意味着不能提起公益诉讼？三是公益诉讼的请求权问题，草案对此没有规定。有人主张公益诉讼的原告可以全面提出诉讼请求；有人则表示反对，认为公益诉讼主要应该诉请禁止侵权行为而不应涉及损失赔偿问题。四是公益诉讼的程序设计和配套机制问题，草案对此也没有规定。
中国青年报：中华全国律师协会宪法与人权委员会向全国人大常委会法工委专门提交了一份公益诉讼立法建议稿，请问其主要内容和建议是哪些？
李轩：在全国人大常委会法工委公开征求《民事诉讼法修正案(草案)》修改意见期间，全国律协宪法与人权委员会专门提交了一份公益诉讼立法建议稿，其主要内容包括：调整公益诉讼主体范围，允许公民个人提起公益诉讼，限制行政机关提起公益诉讼；特别建议可能广泛接触社会公共利益的村民委员会、居民委员会、业主委员会等基层群众性组织有权向人民法院提起公益诉讼；增加公益诉讼的审理程序准用现行代表人诉讼(集团诉讼)规范的规定，允许未起诉的利害关系人事后申请适用公益诉讼的生效判决；强调公益诉讼中人民法院有调查取证的义务；建议人民法院对提起公益诉讼的原告免收诉讼费用。这些建议基本体现了律师界对公益诉讼立法的期许，希望能够得到立法机关的重视和采纳。
中国青年报：你认为未来公益诉讼制度在立法和司法层面面临的主要挑战是什么？
李轩：就目前来看，公益诉讼制度在立法层面一直面临着来自于某些部门的阻力。有些行政机关在参与立法讨论时，不仅希望获取公益诉讼主体资格，而且反对赋予社会团体和普通公民提起公益诉讼的权利。公益诉讼立法是采取更加开放的立场，还是需要平衡各种因素，值得关注。
在司法层面，公益诉讼制度面临的主要挑战仍然是司法机关的态度与作为，比如立案难能否有效解决。我们期待未来有了制度支撑之后，司法机关能够践行能动司法和司法为民的精神，以更加积极的姿态介入公益诉讼，对公权力不作为或垄断行业滥用垄断地位等侵犯公共利益的行为，作出相应制裁或者纠正，成为公众权利保障的最后堡垒。
